Контрольно-ревизионным органам — 95 лет: история создания и развития

23 октября 2018 года исполнилось 95 лет со дня создания Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации.

За период своего существования органы Государственного финансового контроля условно прошли пять этапов развития: от создания в октябре 1923 года и до современных преобразований в настоящее время.

На первом этапе в системе государственного финансового контроля в СССР основные функции госфинконтроля были возложены на Наркомфин, который по мысли В.И. Ленина «не будучи заинтересованным непосредственно, обязан установить действительный, реальный контроль и проверку». Как результат — в октябре 1923 года в составе Наркомфина было образовано финансово-контрольное управление. Наркомфину было предоставлено право сплошной документальной ревизии исполнения бюджета всеми ведомствами. Однако, это право в полной мере не было реализовано в силу ряда обстоятельств.

На втором этапе, в целях усиления финансового контроля и повышения его эффективности в 1937 году финансово-контрольное управление было реорганизовано в Контрольно-ревизионное управление Наркомфина СССР, положившее начало новой централизованной системе госфинконтроля. Определяющую роль в ее организации сыграл выдающийся финансовый деятель А.Г. Зверев. Он рассматривал финансовый контроль как функцию управления и инструмент реализации экономической роли государства. 9 мая 1938 года Совнарком СССР утвердил Положение о КРУ Народного комиссариата финансов Союза ССР. Таким образом, была заложена организационная и правовая база того, что КРУ Наркомфина (позднее — Минфина), с его местными органами, на десятилетия стало единственным независимым надведомственным органом госфинконтроля в стране.

КРУ проводило ревизии и проверки независимо от контроля, осуществляемого местными финансовыми органами. Содержались КРУ и его местные органы за счет общесоюзного государственного бюджета.

КРУ Минфина РСФСР в каждой области и автономной республике имело свои территориальные органы, в Кемеровской области аппарат КРУ Минфина по Кемеровской области.

Начало 90-х годов прошлого столетия — было сложное время для всей страны, в том числе и для государственных структур. После распада СССР КРУ осталось единственным государственным органом в России, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, многолетней практикой проведения контроля за законностью расходования и обеспечения сохранности государственных средств.

Параллельно, в этот период происходил процесс становления новых органов финансового контроля. Была образована Счетная палата Российской Федерации, в составе Минфина возрождается Федеральное казначейство с широкими контрольными полномочиями.

В целях восстановления системы госфинконтроля Контрольно-ревизионный аппарат Минфина России был реорганизован. В центральном аппарате Минфина России создан специальный Департамент государственного финансового контроля, унаследовавший задачи и функции упраздненного КРУ.

Если на первом и втором этапе развития в приоритете были задачи организации контроля, то следующий, третий этап это — начало формирования современной правовой базы контроля, его методологических основ. По инициативе Минфина России были приняты Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1995 №1095 « О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации, Постановление Правительства РФ от 06.08.1998 N 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации».

На основании приказа Минфина России от 19 августа 1998 г. № 154 на базе аппаратов главных контролеров – ревизоров (включая работников городского и районного звена) Министерства финансов Российской Федерации в качестве территориальных органов министерства — созданы контрольно — ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации со статусом юридического лица, в том числе в Кемеровской области образовано Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации в Кемеровской области.

В этот период контрольно-ревизионным органам предоставляются достаточно широкие полномочия по контролю за использованием государственных средств, функции по контролю за аудиторской деятельностью на территории РФ, в том числе по:

— осуществлению последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

— проведению в пределах своей компетенции ревизий и тематических проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности;

— проведению документальных ревизий и проверок финансово — хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;

— проведению в установленном порядке по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на договорной основе ревизий и финансовых проверок поступления и расходования средств соответствующих бюджетов, внебюджетных средств и доходов от имущества, находящегося в их собственности;

— в соответствии с поручениями Министерства финансов Российской Федерации осуществление контроля за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе).

Значительное внимание вопросам государственного финансового контроля, усилению роли Минфина России в этом процессе, уделено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 года.

Но время не стоит на месте, и следующий этап развития органов контроля начался в 2004 году, когда в ходе административной реформы произошла очередная реорганизация контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации. Департамент государственного финансового контроля Министерства финансов Российской Федерации, территориальные контрольно-ревизионные управления были выведены из структуры Министерства финансов Российской Федерации и на их базе сформирована Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

В составе новой службы были созданы территориальные управления в субъектах Российской Федерации, в том числе Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кемеровской области.

Обновленная Служба осуществляла функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и органа валютного контроля.

Значимым с точки зрения нормативного регулирования государственного (муниципального) финансового контроля являлся 2013 год.

Так, Федеральным законом от 23 июня 2013 г. № 252 внесены существенные изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, направленные на развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля.

Основными нововведениями Закона № 252 в сфере финансового контроля являются:

-деление государственного (муниципального) финансового контроля на внешний и внутренний, предварительный и последующий;

-разграничение полномочий органов внешнего финансового контроля и органов внутреннего финансового контроля;

— определение объектов, методов государственного (муниципального) финансового контроля;

-введение в бюджетное законодательство Российской Федерации понятий представления, предписания, бюджетного нарушения;

— установление 5 составов бюджетных нарушений, за совершение которых предусмотрены бюджетные меры принуждения;

-увеличение составов административных правонарушений, предусматривающих привлечение к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом внутреннего государственного финансового контроля. Полномочия Службы по контролю в финансово-бюджетной сфере значительно расширены и с 2013 года она осуществляет контроль не только за использованием средств федерального бюджета, но и по следующим направлениям:

— за соблюдением законодательства о контрактной системе;

— контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;

— контроль за использованием средств специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;

-проводит проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона о контрактной системе;

— осуществляет анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций),

— а также осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Но, несмотря на такой значительный круг контрольных полномочий, в целях реформирования системы сбора фискальных платежей, оптимизации системы финансово-контрольных и надзорных органов в рамках структурных преобразований Правительства РФ указом Президента РФ от 02 февраля 2016 года № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была упразднена и ее полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере в 2016 году перешли к Федеральному казначейству и его территориальным органам, в Кемеровской области, соответственно — к Управлению Федерального казначейства по Кемеровской области.

Предпосылки для принятия данного решения, безусловно, были. Основная задача, поставленная государством — исключить дублирование контрольных функций и объединить их на базе одного контрольного органа. Ведь Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Казначейство России выполняли близкие задачи, способствующие повышению финансовой дисциплины, и связанные, в конечном итоге, с контролем за операциями по исполнению бюджета. Поэтому объединение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Казначейства России, входящих структурно в Минфин, путем присоединения первой организации ко второй, с передачей контрольных и надзорных полномочий Росфиннадзора в систему Казначейства, выглядит логичным и отвечает требованиям сегодняшнего времени.

Контроль за расходованием бюджетных средств в непростых сегодняшних условиях, остается приоритетной задачей, и требует укрепления и развития законодательной базы системы контроля.

Так, уже на современном этапе, Казначейством России сформирована достаточно полная методологическая база: утверждены Стандарты организации контрольных мероприятий, разработан ряд методических рекомендаций в части осуществления отдельных контрольных функций, утвержден Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в финансово-бюджетной сфере.

Управление Федерального казначейства по Кемеровской области при осуществлении функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, используя накопленный опыт, применяет новые подходы и методы финансового контроля. Так, при планировании контрольных мероприятий внедрена система риск-ориентированного подхода, которая позволяет на стадии отбора контрольного мероприятия определить возможные риски совершения нарушений объектом контроля.

В рамках производства по делам об административных правонарушениях успешно апробируется механизм так называемого «автоштрафования» — по сведениям о факте нарушения, полученным из информационных систем владельцем и оператором, которых является Федеральное казначейство. Применение этой технологии позволяет выявить нарушение и привлечь виновных лиц к ответственности без выхода на проверку, что экономит и средства федерального бюджета и время ревизора.

На сегодняшний день акценты контроля смещаются с последующего, на более эффективный, с точки зрения результата, предварительный контроль. В качестве примера можно привести механизмы контроля, связанные с поэтапным внедрением (пока под отдельные решения Правительства) такого инструмента как расширенное казначейское сопровождение средств, в ходе которого контролерами Управления проводятся выездные обследования с визуальным осмотром фактически выполненных работ до момента их оплаты, что позволяет на этапе предварительного контроля (до прохождения платежа) выявить нарушение и исключить случаи нецелевого и неправомерного использования бюджетных средств, не выходя на проверку.

Основными перспективами развития государственного (муниципального) финансового контроля на ближайшее время является формирование федеральной системы стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, расширение сферы государственного финансового контроля, совершенствование порядка реализации результатов государственного финансового контроля.

Стандартизация в области контроля будет способствовать более качественной организации и типизации деятельности ревизоров, а также позволит реализовать механизм признания результатов контроля различными контролирующими органами с целью исключения «дублирующих» проверок.

Безусловно, задач в области финансового контроля много, государством ставятся новые цели, определяются современные модели и методы контроля с учетом широких возможностей информационных ресурсов и систем. И, наверное, одно из главных направлений развития внутреннего государственного финансового контроля – способствовать предотвращению нарушения.

Но поставленные задачи были бы невыполнимы без слаженной и профессиональной работы ревизоров Управления Федерального казначейства по Кемеровской области, которые достойно стоят на страже финансовой дисциплины получателей бюджетных средств.

В юбилейный год празднования 95-летия со дня создания Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации искренние слова благодарности и пожелания крепкого здоровья хочется передать ветеранам контрольно-ревизионных органов Кемеровской области С.А. Русанову, Г.А. Кокиной, Т.П. Соболевой, Т.Ю. Максимовой, Н.И. Авоян, А.Г. Логуновой, Л.И. Бесхмельнициной, Л.И. Клыч, Т.Н. Митковской, Л.Н. Поповой, О.И. Долговой, Г.В. Жаркевич и многим другим, которые стояли у истоков создания современной контрольной системы, внесли неоценимый вклад в развитие финансового контроля в Кузбассе и бескорыстно передавали свой опыт работы молодому поколению, учили нелегкой профессии – ревизора, а также всем сотрудникам Управления Федерального казначейства по Кемеровской области за их добросовестный труд и преданность делу.

Авторы:

Начальник-организационно-аналитического отдела УФК по Кемеровской области М.Г. Пархоменко, начальник контрольно-ревизионного отдела в сфере деятельности силовых ведомств и судебной системы УФК по Кемеровской области О.В. Дубровская